Se entiende por
Presidencialismo un sistema de gobierno basado en las siguientes
características:
• Legitimidad de origen: la elección del jefe del ejecutivo es de carácter
popular, sea en forma
directa mediante el veredicto de la ciudadanía o a través de cuerpos de
carácter colectivo como el colegio electoral cuyos integrantes, elegidos por el
voto ciudadano, tienen la función de definir la fórmula presidencial2.
• Composición del poder ejecutivo: en la mayor parte de los sistemas
presidencialistas, el poder ejecutivo es de carácter unipersonal siendo el jefe
del poder ejecutivo jefe de estado, cumpliendo con las funciones de carácter
protocolar, y al mismo tiempo jefe de gobierno, responsable como tal de
la administración del estado. El presidente designa y remueve a los ministros
que forman parte del gabinete de gobierno.
• Relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo: en el
presidencialismo esta relación tiende a ser de separación -con la
correspondiente diferenciación de las atribuciones constitucionales de cada uno
de los poderes- tratándose de poderes con funciones institucionalmente
diferenciadas y mutua independencia en lo referente a su legitimidad de origen.
El
sistema presidencialista norteamericano tiene su origen en el proceso de
ruptura que desemboca en la revolución americana de 1776, dando lugar a un
profundo debate sobre la necesidad de un diseño institucional alejado de la
impronta monárquica característica de Gran Bretaña, la antigua metrópoli: el resultado
de dicho debate será la constitución de 1787, que sienta las bases de un
sistema que será fuente de inspiración en el resto de la región a lo largo de
los siglos XIX y XX.
Dicho modelo constitucional, cuya obra más representativa
ha sido el Federalista (Jay, Hamilton y Madison, v.e.), ha tenido como bases
teóricas en primer lugar la concepción ius naturalista, a partir de la cual se
concibe la existencia de derechos naturales tales como el derecho a la vida, la
libertad y la propiedad siendo la función primordial del gobierno preservar
esos derechos inalienables, y en segundo lugar un liberalismo de inspiración
lockeana, a partir de una concepción de gobierno limitado siendo el mismo
resultado de un pacto entre los estados que delegan, pero no en forma
irrevocable, atribuciones en un poder central reservando para si el derecho de
rebelión en caso de que el gobierno actúe como tirano .
El resultado
institucional de dichos fundamentos será la instauración de un sistema federal,
en forma conjunta con el establecimiento del moderno sistema de división de
poderes, con un mecanismo de elección indirecta del presidente y los
integrantes del senado federal -poder legislativo bicameral-, y el rol del poder
judicial como garante y última instancia de control de constitucionalidad de
los actos de gobierno.
El esquema precedentemente descripto fue diseñado con
el claro propósito de enfrentar el principal obstáculo en la construcción de la
república en la perspectiva de los constituyentes de Filadelfia: la tiranía y
las diferentes expresiones de la misma –tiranía de la mayoría, del gobierno y
legislativa- en el marco de una concepción aristocrática del republicanismo.
Ahora
bien, la supervivencia de un régimen depende no solo de la viabilidad de su
carta escrita, sino también de la fuerza de las normas no escritas. En este
sentido, algunos rasgos de la constitución de los Estados Unidos no están
expresados en la carta propiamente dicha. Así es necesario hablar de la
existencia de normas y prácticas de carácter paraconstitucional, que explican
esta viabilidad de la pragmática experiencia presidencialista norteamericana.
En
este sentido es central el rol jugado por el propio presidente en todo aquello
relacionado con el respeto por las reglas de juego establecidas en el ámbito
constitucional. Podemos hablar de un fuerte sentido de civilidad como un
significado especial del respeto por el constitucionalismo liberal.
También un
gabinete poco estructurado ayuda a sostener este diseño institucional dado que
en reiteradas oportunidades, los ministros expresan posiciones e intereses
poderosos que limitan al presidente. Al mismo tiempo, ellos más que el jefe del
ejecutivo pueden encabezar proyectos destinados a lograr apoyos del congreso
para políticas que también son aceptables para el presidente. El gabinete
norteamericano es tan poco estructurado que parece por momentos socavar el
liderazgo presidencial, dado que este debe no solo acordar con el congreso,
sino también con numerosos subgobiernos dentro de la burocracia gubernamental.
Allí es donde se hace necesaria la presencia de una oficina ejecutiva formada
por un equipo de asistentes casi tan responsables como aquel.
El gabinete puede
finalmente ser tanto un crédito como una responsabilidad para el presidente,
dado que el apoyo de sus miembros hace posible los éxitos y lo cuida de sus
errores y torpezas potencialmente fatales.
Por otra parte la indisciplina
partidaria, en un contexto de sistema electoral con circunscripción uninominal,
puede ser una condición necesaria para el éxito de la gestión presidencial ya
que, si la disciplina fuera forzada, la capacidad de gobernar se vería
severamente deteriorada en condiciones de gobierno dividido.
Sumado a ello, se
encuentran un modelo de organización ampliamente descentralizado, la
organización del congreso a través de un proceso descentralizado de toma de
decisiones en manos de las comisiones legislativas y un modelo de orientación
del electorado sobre la base de las grandes cuestiones locales.
Estas
características del sistema de partidos y del sistema electoral tienen
consecuencias para-constitucionales: bajo nivel de participación en el voto,
altos costos en las campañas, sostenimiento de un partido efectivo de
oposición, y presencia y vigencia del federalismo entre otras.
Sin lugar a
dudas, el presidencialismo de los Estados Unidos, producto de su larga
estabilidad institucional, ha constituido el modelo de referencia para toda la región.
Parlamentarismo Inglés
El
sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativa en la que el
Parlamento participa en forma exclusiva en la dirección de los asuntos del
Estado. En ese sentido, en este sistema la formación del gobierno y su
permanencia dependen del consentimiento de la mayoría parlamentaria. Esa
mayoría puede surgir directamente de las elecciones, o bien, de una coalición.
No es suficiente con que el Parlamento elija al jefe de gobierno para hablar de
un sistema parlamentario. Es necesario también que el Parlamento no comparta
con ningún otro órgano del Estado la dirección de los asuntos públicos.
En
este sistema se pueden distinguir los siguientes elementos: un Poder Ejecutivo
-dividido entre el jefe de Estado (monarca o presidente) y el jefe de gobierno
(primer ministro, presidente del gobierno o canciller)y un Poder Legislativo,
el Parlamento, compuesto por dos cámaras: la alta, de donde derivan las de
Senadores o equivalentes (la de los Lores, en Inglaterra, sigue siendo el
refugio de la aristocracia) y la baja, llamada así por ser, desde su origen, la
no aristocrática ( de los ,Comunes en Inglaterra, que representa al pueblo,
equivalente a la Cámara de Representantes en Estados Unidos, a la Asamblea Nacional
en Francia o al Congreso de los Diputados en España). Con la excepción inglesa,
en todos los países con sistemas parlamentarios los miembros de la Cámara alta
surgen de procesos electorales.
El
jefe de Estado tiene una función simbólica que puede ser decisiva en caso de
crisis política profunda (el rey Juan Carlos de España en la transición
política, por ejemplo), pero no dispone de atribuciones políticas, En la
práctica, el jefe de Estado acata la decisión del electorado o la de la mayoría
parlamentaria. Las prerrogativas del Ejecutivo se ejercen por medio del
gabinete alrededor del primer ministro; este gabinete es responsable frente al
Parlamento, que en todo momento puede destituirlo por el voto de una moción
de censura o rechazarlo por medio de una cuestión de confianza. En
contrapartida, el primer ministro puede, en nombre del jefe de Estado, decidir
la disolución del Parlamento. El desarrollo del sistema parlamentario
transfirió, así, el poder al Parlamento y, a través de éste, al gabinete.
El
gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se
mantiene gracias al respaldo de la mayoría parlamentaria, pero puede ser
destituido por medio de la moción de censura. Por su parte, el jefe de
gobierno o primer ministro puede plantear la cuestión de confianza como
un recurso para obtener el apoyo de su mayoría; pero si no lo logra, debe
renunciar. En caso de un conflicto irresoluble, el primer ministro puede
recurrir a la disolución del Parlamento ya la celebración de nuevas elecciones.
El
primer ministro y su gabinete están sujetos al control político, a través de
diversos mecanismos, por parte del Parlamento. Los más utilizados son las
facultades de investigación, interpelación, información o requerimiento de
comparecencia. No significa que el gobierno esté subordinado al Parlamento,
sino que cada uno mantiene su autonomía, aun cuando el gobierno surge de la
mayoría y le rinde cuentas.
Los
partidos mayoritarios contribuyen en la preparación y coordinación de la
política del gobierno y enlazan al Ejecutivo con el Legislativo. Los partidos
opositores, por su lado, son los vigilantes más atentos, los más críticos y
quienes exigen mayores controles sobre el gobierno. La integración del
Parlamento traduce la estructura del sistema de partidos. El Parlamento es el
resultado del sistema de partidos en combinación con los mecanismos
electorales. Esto es válido para todos los sistemas políticos, pero en el caso
de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los votos y menos
polarizado es el sistema de partidos, se logra dar paso a mayorías sólidas y,
por tanto, se dota de mayor estabilidad y eficacia al gobierno.
El
sistema de partidos puede ser bipartidista con escrutinio mayoritario (como en
Inglaterra donde, por lo mismo, no hay coaliciones); de pluralismo moderado con
sistema electoral mixto, como en Alemania; con representación proporcional
corregida (España), y de pluralismo polarizado con representación proporcional
(Italia).
El
sistema parlamentario es más flexible para gobernar sociedades afectadas por
conflictos étnicos, culturales, religiosos, lingüísticos o ideológicos,
precisamente porque el Parlamento permite la discusión, la confrontación
pacífica, la negociación, el compromiso y la repartición del poder. Este
sistema conoce diversas modalidades, entre las que encontramos la monarquía
parlamentaria, la república y la democracia parlamentaria, que surgen de la
mezcla original de la historia y la cultura políticas y de los diseños
institucionales de cada país.
La
característica institucional distintiva del sistema parlamentario es la
capacidad del Parlamento electo por votación directa para crear y destituir
gobiernos, así como la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que se
combina con el papel meramente simbólico del jefe de Estado.
Tras las revoluciones del
siglo XVII, y sobre todo desde la Revolución Gloriosa de 1688, Inglaterra había
dejado de ser una monarquía absoluta y se fue definiendo como un régimen
parlamentario, al igual que las Provincias Unidas de los Países Bajos.
En torno a las universidades
inglesas y escocesas surgió el embrión de la ilustración británica y fue John Locke quien definió las principales líneas
teóricas del parlamentarismo.
La estabilidad política se
consiguió en el siglo XVIII gracias al acercamiento de posturas entre el
autoritario partido tory , y el inicialmente radical partido whig -cuya
máxima figura será Robert Walpole-, consenso que permitió un
desarrollo legislativo y económico que puso las bases de la revolución
industrial.
La política diseñada por Walpole y los gobiernos whigs
reforzaban el poder de Jorge I de Hannover, rey desde 1714, y de la
oligarquía de terratenientes y financieros, que conseguían una gran
representación parlamentaria gracias a un sufragio muy restringido, siempre que
se aceptase la constitución de 1688, lo que significaba el equilibrio entre la
cámara de los lores y la de los comunes, el máximo respeto hacia la propiedad
privada, el mantenimiento de algunas libertades individuales y el control del
clero por el Estado.
Gobierno Mixto Francés
El sistema
semipresidencial o mixto avanza en una dirección distinta de los sistemas
presidenciales y parlamentarios. En este sistema la división de poderes tiene
un grado mayor de complejidad que en los anteriores, porque el Ejecutivo y el
Legislativo están al mismo tiempo separados y unidos.
En
este sistema el presidente es autónomo, pero comparte el poder con un primer
ministro; a su vez, el primer ministro procede del Parlamento y debe conseguir
su apoyo continuamente. El Poder Ejecutivo se divide entre un jefe de Estado
-el presidente de la República- y un jefe de gobierno -o primer ministro. Cada
uno tiene un origen distinto: mientras que el presidente de la República surge
directamente del voto popular, el jefe de gobierno es designado por la mayoría
parlamentaria. El presidente de la República nombra a este último, en efecto,
pero siempre atendiendo al partido o a la coalición mayoritaria en el
Parlamento. De este modo, si bien en el origen del jefe de gobierno se encuentra
la confianza simultánea del jefe de Estado y de la mayoría parlamentaria, en la
práctica su permanencia depende casi exclusivamente de esa mayoría. El primer
ministro está comprometido en la lucha política cotidiana, de la cual está
exento el presidente. El jefe de Estado mantiene una relación no conflictiva
con los dirigentes de los partidos contrarios y favorece el compromiso, la
negociación y la moderación de las fuerzas en pugna. Por ello, desempeña una
función de árbitro.
El
jefe de Estado tiene como función primordial garantizar el funcionamiento
regular de las instituciones, y dirige la política exterior, la diplomacia y
las fuerzas armadas. Por otro lado, existe el Parlamento organizado en dos
cámaras. Ambos surgen del sufragio universal: el Parlamento no depende del jefe
de Estado en términos de su elección, ni el jefe de Estado depende del
Parlamento. El gobierno surge de la Asamblea Nacional, que puede ser disuelta
por el presidente de la República.
En
términos de Sartori, "[...] un sistema político es semipresidencial si se
aplican conjuntamente las siguientes características: a) el jefe de
Estado (el presidente) es electo por el voto popular -ya sea directa o
indirectamente- para un periodo predeterminado en el cargo; b) el jefe
de Estado comparte el Poder Ejecutivo con un primer ministro, con lo que se
establece una estructura de autoridad dual cuyos tres criterios definitorios
son: 1) el presidente es independiente del Parlamento, pero no se le permite
gobernar solo o directamente, y en consecuencia su voluntad debe ser canalizada
y procesada por medio de su gobierno; 2) de la otra parte, el primer ministro y
su gabinete son independientes del presidente porque dependen del Parlamento;
están sujetos al voto de confianza y/o al voto de censura, y en ambos
casos requieren del apoyo de una mayoría parlamentaria, y 3) la estructura de
autoridad dual del semipresidencialismo permite diferentes balances de poder,
así como predominios de poder variables dentro del Ejecutivo, bajo la rigurosa
condición de que el 'potencial de autonomía' de cada unidad componente del
Ejecutivo subsista."
En este sistema, la
disolución del Parlamento es un arma en manos del presidente porque se busca
que éste disponga, en la medida de lo posible, de una mayoría parlamentaria
afín. El presidente disuelve el Parlamento con base en cálculos políticos, de
acuerdo con los cuales esta acción no se puede instrumentar en cualquier
momento ni bajo cualquier circunstancia. En otras palabras, aunque no hay
límites ni condiciones para disolver el Parlamento, sólo se hace cuando hay
circunstancias políticas para conducir a una mayoría propia al Parlamento o
cuando, aunque esto no se logre, se trata de disminuir costos políticos a
mediano plazo.
El gran aporte de la
Quinta República Francesa es haber innovado en términos de diseño
institucional. Toda la experiencia histórica anterior de Francia, que se puede
sintetizar en una crisis institucional permanente, fue asimilada e integrada en
una nueva concepción de la organización del poder político que dio forma y
sentido a la Quinta República Francesa, nacida en 1958 y, en efecto, al sistema
mixto.
