La informalidad no resulta de algún programa específico de seguridad social, sino
del entramado de todo el sistema. No es correcto señalar como causantes únicos de la informalidad al
IMSS, al Infonavit, a la Ley Federal del Trabajo, o a este u otro programa no
contributivo.
La raíz del problema está en el financiamiento asimétrico de la seguridad social
en función del estatus laboral del
trabajador. Esta asimetría resulta en que algunos
trabajadores tienen derechos de seguridad social y otros no (o, como los
trabajadores cambian entre trabajos formales e informales, que el mismo
trabajador a veces tenga derechos y a veces no).
Si ese financiamiento asimétrico no existiera, la
informalidad sería irrelevante. La educación pública en México se financia de la recaudación general. En consecuencia, los hijos de los trabajadores,
formales e informales, van a las mismas escuelas públicas. Pero no van a las mismas clínicas públicas de salud.
En el caso de la educación, no hablamos de “derechohabientes y no derechohabientes”, ni de educación “contributiva y no contributiva”. En el caso de la salud y las pensiones, sí.
¿Quién paga realmente la seguridad social?
Sin contribuciones a la seguridad social, los salarios de
los trabajadores formales serían 17% más altos, esto es, esos trabajadores podrían consumir un 17% más. Visto así, puede decirse que los trabajadores formales pagan un
impuesto al consumo en la puerta de la fábrica para pagar su seguridad
social (conocido como contribución a la seguridad social), y
otro impuesto al consumo en la puerta de la tienda donde hacen sus compras
(conocido como IVA).
Los trabajadores informales también pagan un impuesto al consumo en la puerta de la tienda
(el IVA) pero ninguno en la puerta de la fábrica.
Así, los trabajadores formales
pagan dos impuestos; los informales uno pero reciben beneficios de seguridad
social crecientemente cercanos a los que reciben los formales.
En suma: financiamos la seguridad social con una mezcla de
impuestos inequitativa, porque hay trabajadores informales con ingresos mayores
que los formales, y porque el mismo trabajador a veces es formal y a veces no.
La mezcla también es contraproducente, porque
castiga a los empleos productivos y subsidia a los improductivos, con lo cual
todos los trabajadores pierden, ya que los salarios de todos son más bajos.
Además, esta mezcla genera un
problema muy grave: segmenta permanentemente al país en un sector formal y otro informal, lo cual atenta
contra la cohesión social.
¿Es posible organizar y
financiar la seguridad social de una forma más equitativa, eficaz,
sostenible y transparente?
¿Podemos convertir a la
seguridad social en un instrumento de inclusión social?
¿Es posible superar el dilema
entre productividad y ampliación de la cobertura de seguridad
social?
La respuesta a las tres interrogantes es sí.
La propuesta
Esbozamos una propuesta de seguridad social universal para
otorgar derechos iguales a todos los trabajadores del apartado “A”, independientemente de su
estatus laboral. Su objetivo es más equidad y mayor productividad,
simultáneamente.
La propuesta tiene tres partes. La primera otorga a todos
los trabajadores:
1. Un seguro de salud igual al que hoy día reciben los trabajadores formales (paquete IMSS).
2. Una contribución a la cuenta individual de
retiro igual a la que hoy día recibe un trabajador que
gana dos salarios mínimos, pero durante toda su
vida laboral (no sólo cuando es asalariado).
3. Un seguro de invalidez y de vida también con cobertura de dos salarios mínimos.
La segunda parte agrega para los trabajadores asalariados:
1. Un seguro de riesgos de trabajo y otro de guarderías, igual al que hoy reciben los afiliados al IMSS.
2. Contribuciones complementarias para pensiones de retiro
y para el seguro de invalidez y vida que igualen las que reciben hoy los
afiliados al IMSS.
3. Garantía de pensión mínima de retiro igual a la que
hoy tienen los afiliados al IMSS.
La tercera parte supone:
1. Transferencias directas a las familias pobres para
compensar el impacto de los impuestos al consumo con que se financiaría el sistema.
2. Compensación a los gobiernos estatales
por las menores participaciones que recibirían dado que parte de los
impuestos al consumo estarían etiquetados para seguridad
social.
3. Terminar con el impuesto a la nómina para la vivienda (Infonavit).
4. Absorber el pasivo laboral del IMSS por el gobierno
federal.
La idea clave es financiar los beneficios de la primera
parte, que son comunes para todos, con el pago de un impuesto común, que no dependa de la condición laboral.
Al efecto, se propone crear una contribución para la seguridad social universal con la misma mecánica que el IVA, aplicando ambos tributos sobre todo el
consumo, sin exenciones, con una tasa total de 16%. De ésta, 10% sería para el Fondo Nacional de
Seguridad Social Universal y 6% sería el IVA para el gasto público general.
Los beneficios de la segunda parte, al ser sólo para asalariados, se pagarían con una contribución patronal sobre la nómina.
Impacto sobre la pobreza y la desigualdad. La propuesta
tiene tres impactos sobre las familias pobres: uno negativo por el aumento en
los gravámenes al consumo. Otro
positivo por acceso a mejores beneficios de seguridad social. Uno más positivo al eliminarse el impuesto al empleo formal y el
subsidio al empleo informal, lo que permite combatir la pobreza por la vía del empleo productivo. A mediano plazo éste sería uno de los efectos más importantes de la propuesta ya que estos impuestos y
subsidios son mayores para los trabajadores pobres que los no pobres. Se
fortalecería el combate a la pobreza por
la vía del empleo productivo. El
impacto neto es, sin ninguna ambigüedad, positivo.
La propuesta representa un esfuerzo importante de
transformación institucional. Parte de lo
mucho construido, pero reconoce que la arquitectura vigente nos atrapa en
dilemas de los que es indispensable escapar.
Pero, ¿qué cuesta menos, la propuesta o las tendencias del statu quo?
Sin duda, a pesar de los valiosos esfuerzos realizados en la última década, todavía será necesario incrementar los recursos
para la salud. ¿Qué pasará con la informalidad si se
expanden aún más los programas de salud no contributivos? En paralelo, ¿qué pasará cuando más de la mitad de los
trabajadores del apartado “A” lleguen al retiro sin una pensión? Con seguridad, se ampliarán los programas para adultos
mayores. Pero si se va a otorgar una pensión en esos momentos, ¿por qué no empezar a ahorrar para
ella desde ahora, adelantándonos a la presión de gasto que se presentará, en un marco de
responsabilidad fiscal? Además, ¿qué pasará con los incentivos al ahorro para el retiro si esos
programas crecen y se vuelven permanentes? Por otro lado, en los próximos años será necesario enfrentar la problemática del pasivo laboral del IMSS. ¿Se incrementarán las cuotas al instituto o se
deteriorarán los servicios o, como se
propone aquí, se absorberá ese pasivo por el gobierno federal?
En otras palabras, en los próximos años el país gastará más en seguridad social, aun sin
la propuesta (factor que debe considerarse al evaluar el déficit de la propuesta). Pero, ¿conviene gastar más con la misma combinación de programas, manteniendo el impuesto a la formalidad y
acentuando el subsidio a la informalidad? ¿Por qué no mejor aumentar el gasto en seguridad social asociándole un aumento de la fuente de financiamiento, y hacerlo
de forma que fomente la productividad, acrecente el ahorro, promueva la
legalidad, fortalezca la sustentabilidad fiscal y amplíe la base tributaria?
