Entre 1960 y 2008 el producto per cápita de México
cayó 14% comparado con el de Estados Unidos. Ello a pesar de que la acumulación
de capital y el crecimiento de la fuerza de trabajo en México superaron al de
Estados Unidos en 24%.
¿Por qué? La razón principal es que la productividad
estadunidense creció más rápidamente que la mexicana. Comparada con la de
ellos, nuestra productividad cayó 31%.
El problema central de nuestro bajo crecimiento no
está en la tasa de ahorro ni en la de inversión. Ahorramos e invertimos más que
el promedio de América Latina (¡y que Estados Unidos!).
Tampoco está en la falta de “creación de empleos”.
En México creamos muchos empleos y la tasa de desempleo abierto es baja.
También trabajamos más horas que el promedio de países de la OCDE.
Crecemos lentamente porque la productividad está
estancada. Invertimos en empresas y creamos empleos de baja productividad. Para
crecer rápidamente necesitamos empresas y empleos productivos.
La economía informal, que no paga impuestos ni
otorga seguridades sociales, es una fuente muy importante de baja
productividad.
Un peso de capital y trabajo invertido en el sector
formal rinde entre 28% y 50% más que el mismo peso invertido en el sector
informal. Esto se debe a que las empresas informales generalmente viven en la
ilegalidad, son chicas, no tienen economías de escala, invierten poco en nuevas
tecnologías y capacitación de sus trabajadores, tienen pocas innovaciones
tecnológicas, su acceso al crédito es escaso y sus procesos productivos son
sencillos. La informalidad también induce un exceso de trabajadores por cuenta
propia, que difícilmente adquieren nuevas habilidades sobre todo si llevan a
cabo sus actividades en la calle.
La informalidad se genera por distorsiones del
régimen fiscal y de seguridad social. Sin menospreciar los aspectos fiscales,
nos enfocaremos en este artículo a explorar la seguridad social como causa de
informalidad y fuente de baja productividad.
La seguridad social en México está segmentada según
el trabajo que se tiene.
Hay dos grandes clases de
trabajadores: asalariados y no asalariados. Los asalariados tienen un “patrón”
(empresa), cobran un salario y pagan impuestos en el lugar de trabajo. Estos
trabajadores son sujetos de la seguridad social contributiva (SSC).
Los no asalariados trabajan por
cuenta propia, en empresas familiares, o se asocian con empresas en relaciones
donde no hay “patrón” y no reciben un salario sino pagos por comisión o por
destajo. Estos trabajadores no pagan impuestos en el lugar de trabajo y son
sujetos de la seguridad social no contributiva (SSNC).
Los trabajadores informales son los no asalariados y
aquellos asalariados contratados ilegalmente por sus empresas. Reciben
beneficios de la SSNC a través de diversos programas dispersos de salud,
pensiones de retiro, guarderías y subsidios a la vivienda. No contribuyen para
esos beneficios cuyo costo, equivalente en 2008 al 1.25% del PIB, es absorbido
ciento por ciento por el gobierno.
Lo menos que puede decirse de este sistema dual es
que es mala política social y mala política económica.
La SSC genera un impuesto al empleo formal: empresas
y trabajadores pagan por beneficios sociales que los trabajadores no valoran
del todo.
La SSNC representa un subsidio al empleo informal:
los trabajadores reciben beneficios sociales que ni ellos, ni las empresas,
pagan directamente.
El resultado es que se gravan con impuestos los
empleos más productivos y se subsidian con gasto público los empleos menos
productivos.
El impuesto al empleo formal genera varias
distorsiones:
1. Induce a las empresas a evadir el pago de sus
contribuciones a la seguridad social reduciendo su tamaño.
2. Genera elusión fiscal mediante rotación de
trabajadores, manipulación del tiempo de los contratos y formas de
contratación.
3. Fomenta el empleo por cuenta propia y la
proliferación de empresas familiares sin relación obrero-patronal.
Por su parte, el subsidio al empleo informal agrava
los tres problemas anteriores y además subsidia la evasión de impuestos (los
trabajadores asalariados reciben beneficios gratuitos si las empresas que los
contratan violan la ley). También desvincula los beneficios del pago de
contribuciones y erosiona la sustentabilidad fiscal.
Según el Censo Económico de 2008
había en México tres millones 735 mil 347 establecimientos económicos. El 90%
tenía menos de cinco trabajadores, el 96% menos de 10 y sólo 1% más de 50. Del
total de esos establecimientos sólo 795 mil 466 estaban registrados en el IMSS.
México puede estar atrapado en un
círculo vicioso de informalidad y baja productividad. Su secuencia de
autoalimentación es la siguiente: el impuesto al empleo formal fomenta empresas
precarias que evaden y generan malos empleos; también fomenta excesivo empleo
por cuenta propia. Muchos trabajadores quedan excluidos de la SSC. Para
ofrecerles al menos algunos beneficios sociales, el gobierno crea o expande
programas de SSNC.
Esto equivale a premiar con
subsidios la informalidad y a estimular su reproducción, lo cual a su vez
redunda en más empresas precarias que evaden y generan empleos poco
productivos, y más empleo por cuenta propia.
La situación plantea un dilema
entre productividad y bienestar social: por una parte, no hay que fomentar la
informalidad; por la otra, hay que mejorar los programas sociales para la
población desprotegida. Por un lado, es urgente ampliar la base tributaria y
fomentar la productividad para acelerar el crecimiento; por el otro, es
indispensable extender la cobertura de salud, de pensiones y de guarderías para
aumentar la equidad.
Esbozamos una propuesta de
seguridad social universal para otorgar derechos iguales a todos los
trabajadores del apartado “A”, independientemente de su estatus laboral. Su
objetivo es más equidad y mayor productividad, simultáneamente.
La propuesta tiene tres partes. La
primera otorga a todos los trabajadores: 1. Un seguro de salud igual al que hoy
día reciben los trabajadores formales (paquete IMSS).
2. Una contribución a la cuenta
individual de retiro igual a la que hoy día recibe un trabajador que gana dos
salarios mínimos, pero durante toda su vida laboral (no sólo cuando es
asalariado).
3. Un seguro de invalidez y de vida
también con cobertura de dos salarios mínimos.
La segunda parte agrega para los
trabajadores asalariados:
1. Un seguro de riesgos de trabajo
y otro de guarderías, igual al que hoy reciben los afiliados al IMSS.
2. Contribuciones complementarias
para pensiones de retiro y para el seguro de invalidez y vida que igualen las
que reciben hoy los afiliados al IMSS.
3. Garantía de pensión mínima de
retiro igual a la que hoy tienen los afiliados al IMSS.
La tercera parte supone:
1. Transferencias directas a las
familias pobres para compensar el impacto de los impuestos al consumo con que
se financiaría el sistema.
2. Compensación a los gobiernos
estatales por las menores participaciones que recibirían dado que parte de los
impuestos al consumo estarían etiquetados para seguridad social.
3. Terminar con el impuesto a la
nómina para la vivienda (Infonavit).
4. Absorber el pasivo laboral del
IMSS por el gobierno federal.
La idea clave es financiar los
beneficios de la primera parte, que son comunes para todos, con el pago de un
impuesto común, que no dependa de la condición laboral. Al efecto, se propone
crear una contribución para la seguridad social universal con la misma mecánica
que el IVA, aplicando ambos tributos sobre todo el consumo, sin exenciones, con
una tasa total de 16%. De ésta, 10% sería para el Fondo Nacional de Seguridad
Social Universal y 6% sería el IVA para el gasto público general.Los beneficios
de la segunda parte, al ser sólo para asalariados, se pagarían con una
contribución patronal sobre la nómina.
Los consumidores pagarían un IVA de
6% y una contribución a la seguridad social universal (CSSU) de 10%,
ambas sobre toda la canasta de consumo, para un total de 16%.
Todos los recursos de la CSSU
entrarían a un apartado nuevo del presupuesto federal, el Fondo Nacional para
la Seguridad Social Universal (FNSSU), cuyos propósitos serían cuatro.
Primero, exigibilidad de los
derechos sociales de los trabajadores: ni un peso del Fondo sería ejercido por
el gobierno federal. Parte de los recursos iría directamente a las cuentas de
los trabajadores, y parte al IMSS y los gobiernos estatales para los estrictos
fines del seguro de salud.
Segundo, transparencia y rendición
de cuentas: no pueden usarse los recursos del Fondo para ningún otro propósito.
Tercero, sustentabilidad fiscal: la
seguridad social de los trabajadores asalariados y no asalariados está
plenamente financiada y no crea desequilibrios fiscales o pasivos contingentes.
(Esto pondría a México en la vanguardia mundial en esta materia.)
Cuarto, vínculo directo entre
beneficios y contribuciones: beneficios permanentes están vinculados a una
fuente de financiamiento permanente. Ajustes a los beneficios requieren ajustes
a las contribuciones.
Las transferencias directas de
dinero a las familias pobres se realizarían a través del programa
Oportunidades, por lo que no hay ningún reto operativo adicional.
Tampoco se vislumbran mayores
dificultades en las compensaciones que se harían a los gobiernos estatales por
la menor recaudación del IVA.
La absorción del pasivo laboral del
IMSS abriría la puerta para la transformación de esa institución a favor de la
calidad.
La desvinculación del Infonavit del
impuesto a la nómina aprovecharía los grandes avances de esa institución en los
últimos años, sin afectar su capacidad de financiamiento a la vivienda.
La propuesta se llevaría a la
práctica, desde luego, de manera gradual. El aumento en la recaudación de
impuestos al consumo se podría lograr en tres o cuatro años, los beneficios
también.
México no debe construir un Estado
de bienestar sobre una base fiscal angosta completada por la renta petrolera.
Tampoco debe combatir la pobreza sólo con transferencias de ingreso, ni aspirar
a una prosperidad duradera sobre el estancamiento de la productividad; menos
debe subsidiar las conductas evasivas y minar el Estado de derecho.
México necesita aumentar la tasa de
crecimiento, para lo cual es indispensable aumentar la productividad y el
ahorro. Debe fortalecer la inclusión social y la equidad, construyendo un
Estado de bienestar moderno y eficaz. Debe acelerar el combate a la pobreza,
reconvirtiendo empleos improductivos a productivos. Debe, finalmente,
fortalecer su democracia, estableciendo un vínculo claro entre derechos y
obligaciones.
La propuesta esbozada aquí
contribuye a que el país pueda avanzar en todas esas dimensiones. Representaría
la mayor expansión de los derechos sociales de los trabajadores desde la
fundación del IMSS en 1943.
Tenemos que transitar
simultáneamente por la ruta de la equidad y de la productividad, no una a costa
de la otra, o sólo una y no la otra. Sumar voluntades a favor de esos dos
objetivos, y darle contenido político, jurídico, administrativo, programático y
presupuestario es trazar un camino para México.
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